Un accord signé par une autorité locale : quand un contrat avec une municipalité peut-il ne pas l’engager ?
Nombreux sont ceux qui supposent qu’une fois qu’un contrat est signé par les responsables les plus hauts placés de l’autorité locale – tels que le maire/président du conseil et le trésorier – il s’agit d’un accord définitif et contraignant dont on ne peut revenir. Toutefois, le droit administratif et municipal en Israël impose une complexité particulière aux transactions avec les autorités publiques.
Une jurisprudence de la Cour suprême a clarifié que même un accord signé en bonne et due forme selon les règles de représentation formelles peut être annulé et ne pas être exécutoire s’il concerne des compétences statutaires administratives de l’assemblée plénière de l’autorité.
Le cas juridique : engagement d’urbanisme face à un promoteur à Zikhron Ya’akov
Cette question de principe était au cœur d’un litige juridique suite à un accord signé entre le président du conseil local de Zikhron Ya’akov et le trésorier du conseil d’une part, et une société de promotion immobilière d’autre part :
Contexte de l’accord : Le conseil local s’est engagé à soutenir un plan de construction d’unités de logement sur un terrain appartenant à la société de promotion – dans une zone initialement destinée à l’hôtellerie – dans le cadre des procédures d’urbanisme (sous réserve des décisions des autorités d’urbanisme compétentes et des dispositions légales).
Changement de circonstances : Suite à une vaste protestation publique contre le plan, le président du conseil a démissionné. Lors des élections qui ont suivi, un nouveau président du conseil a été élu, qui comptait parmi les opposants au plan.
Décision de l’assemblée plénière du conseil : La question a été soumise à la décision de l’assemblée plénière du conseil local, qui a décidé à la majorité d’annuler le soutien au plan et de déposer un recours auprès du Conseil national d’urbanisme et de construction.
La question juridique : Le promoteur est-il en droit de faire exécuter le contrat signé et d’empêcher le conseil de retirer son soutien au plan ?
Décision du tribunal : du tribunal de district à la Cour suprême
Le tribunal de district a d’abord donné raison à la société de promotion et a statué que l’accord signé devait être exécuté. Toutefois, dans l’appel déposé devant la Cour suprême, la décision a été renversée à la majorité et il a été établi que l’accord est nul et non exécutoire.
1. Limites de l’article 203 de l’ordonnance sur les municipalités et compétence de l’assemblée plénière
L’article 203 de l’ordonnance sur les municipalités (et les dispositions parallèles dans l’ordonnance sur les conseils locaux) stipule qu’un engagement financier ou contractuel d’une autorité l’engage si le président de l’autorité et le trésorier l’ont signé avec le sceau de l’autorité.
Toutefois, la Cour suprême a établi que lorsque l’objet de l’accord a un caractère administratif-public concernant une compétence statutaire (comme un engagement relatif à une politique d’urbanisme et de construction), la seule signature du président de l’autorité et du trésorier ne suffit pas. La compétence pour approuver un accord ayant une telle importance publique et un tel poids est conférée à l’assemblée plénière du conseil et non seulement à l’échelon exécutif.
2. « Doctrine du dégagement » et entrave au pouvoir discrétionnaire
Au-delà de la question de la compétence formelle, le tribunal a souligné la doctrine du dégagement administratif. Selon cette doctrine :
Une autorité publique n’est pas autorisée à entraver son pouvoir discrétionnaire futur dans les domaines qui lui sont confiés.
S’il existe un besoin public essentiel ou un changement dans la politique publique, l’autorité est autorisée (et même tenue) à se dégager d’un engagement contractuel qui ne sert plus l’intérêt général.
Opinion minoritaire : préservation de la liberté contractuelle et principe de confiance légitime
L’opinion minoritaire de la Cour suprême (du juge Yosef Elron) a présenté une approche différente :
Le juge Elron a estimé qu’un contrat de ce type ne nécessite pas l’approbation de l’assemblée plénière du conseil local, en l’absence de source normative exigeant l’approbation de l’assemblée plénière dans tous les cas d’engagement contractuel dans le domaine de l’urbanisme et de la construction.
Selon lui, une exigence générale d’approbation de l’assemblée plénière pour tout accord d’urbanisme porte atteinte à la stabilité contractuelle, au principe de confiance légitime des promoteurs et à la volonté des acteurs privés de contracter avec les autorités locales.
Questions fréquemment posées (FAQ)
Q : La signature du maire/président du conseil et du trésorier suffit-elle à rendre un contrat valide ? R : Pas toujours. Bien que l’article 203 établisse les conditions formelles minimales, lorsqu’il s’agit d’accords ayant un caractère public-statutaire (tels que la politique d’urbanisme, les changements de zonage ou les accords de développement étendus), l’approbation explicite de l’assemblée plénière du conseil est souvent requise.
Q : Qu’est-ce que la doctrine du dégagement d’un contrat administratif ? R : La doctrine du dégagement est un principe du droit public qui permet à une autorité administrative de se dégager d’un engagement contractuel si cela est nécessaire pour protéger un intérêt public essentiel, sans que cela soit considéré comme une rupture de contrat ordinaire.
Q : Comment les promoteurs et entrepreneurs peuvent-ils se protéger lors de la conclusion d’un contrat avec une autorité locale ? R : Il est recommandé de s’assurer au préalable que tout accord avec une autorité locale ne se limite pas à la signature du président de l’autorité et du trésorier, mais qu’il obtienne une approbation formelle de l’assemblée plénière du conseil (dans la mesure où il relève de ses compétences), et qu’il soit accompagné d’un conseil juridique d’un avocat spécialisé en droit municipal et administratif.
Résumé et recommandations pratiques
La jurisprudence de la Cour suprême constitue un rappel important du fait qu’un engagement contractuel avec une autorité locale diffère fondamentalement d’un contrat commercial entre parties privées. Afin d’éviter une situation où un accord signé serait annulé ultérieurement, il est recommandé d’agir selon les recommandations suivantes :
Vérification des compétences d’approbation : Examiner si l’objet de l’accord nécessite l’approbation de l’assemblée plénière du conseil ou d’autres instances statutaires.
Évaluation des risques administratifs : Prendre en compte la doctrine du dégagement et les scénarios de changement de politique ou de changement de gouvernance locale.
Accompagnement juridique professionnel : Se faire assister par un avocat spécialisé en droit des autorités locales, en urbanisme et construction et en droit administratif dès les premières étapes de négociation.
