1. Introduction et contexte général : la lutte pour l’espace public

1.1. Préambule : quand l’espace public devient privé

1.1.1. Le trottoir et la voie publique appartiennent à l’ensemble du public. Ils sont destinés à permettre un passage libre, sûr et accessible à tout citoyen. Lorsqu’une entité privée s’approprie une partie de la voie publique — que ce soit en érigeant une clôture, en installant une barrière ou en plaçant d’autres obstacles — elle prive le public de sa propriété et porte gravement atteinte à l’État de droit et à l’ordre public.

1.1.2. Pour faire face à ce phénomène, le droit confère à l’autorité locale (la municipalité) une boîte à outils juridique large et variée. L’objectif de ce résumé est d’expliquer en termes clairs et compréhensibles les différentes options dont dispose la municipalité, les moyens de les mettre en œuvre, les preuves requises et les tribunaux compétents pour statuer sur ces questions.

1.2. La double casquette de l’autorité locale

1.2.1. La municipalité opère dans le système juridique sous deux casquettes totalement distinctes : premièrement, en tant que propriétaire privé de biens cherchant à protéger ses droits de propriété (la voie civile) ; deuxièmement, en tant qu’autorité publique chargée de maintenir l’ordre public, la sécurité routière et la protection de l’intérêt général (la voie administrative).

1.2.2. Le choix entre ces voies n’est pas arbitraire, mais soumis à des conditions légales strictes, à des délais serrés et à des limitations procédurales établies par la jurisprudence des tribunaux. Comme nous le verrons, si la voie administrative permet rapidité et efficacité, elle exige un respect scrupuleux de la procédure et des droits fondamentaux de l’individu.

2. La voie administrative A : retrait d’un obstacle sur la voie publique en vertu de l’ordonnance sur les municipalités

2.1. Le fondement juridique et la définition de la compétence

2.1.1. L’article 235(3) de l’ordonnance sur les municipalités [version actualisée] impose à la municipalité l’obligation expresse de surveiller les rues et de veiller à « prévenir et retirer les obstacles et violations de propriété sur la voie publique ». Il s’agit d’une compétence d’exécution directe permettant à la municipalité d’agir pour retirer les occupations illégales sans avoir besoin de saisir préalablement le tribunal.

2.1.2. Cette compétence est géographiquement limitée uniquement au territoire répondant à la définition de « rue » selon l’ordonnance sur les municipalités, qui comprend les routes, trottoirs, passages publics, places et espaces ouverts qui ne sont pas propriété privée.

2.2. Les actions à effectuer pour mettre en œuvre la procédure

2.2.1. Vérification factuelle et identification de la nuisance : un inspecteur municipal habilité doit se rendre sur place, examiner la nature de la nuisance, vérifier que le lieu constitue effectivement un espace public ou une rue, et documenter les constatations de manière précise par écrit et au moyen de photographies.

2.2.2. Envoi d’une demande d’évacuation et d’un avertissement préalable : la municipalité émet et envoie à l’occupant illégal une demande d’évacuation et un avertissement explicite par écrit, détaillant la nature de la violation de propriété et lui accordant un délai défini et raisonnable pour retirer la nuisance par lui-même.

2.2.3. Obligation d’audition et droit d’être entendu (critique) : étant donné que le retrait de la nuisance porte effectivement atteinte aux biens ou à l’activité du détenteur, la municipalité est tenue de lui accorder une pleine opportunité de présenter ses arguments (audition) avant l’exécution physique de l’évacuation. Des vices dans la procédure d’audition peuvent entraîner l’annulation de l’action par le tribunal.

2.2.4. Exécution directe et imputation des coûts : dans la mesure où l’occupant illégal ne se retire pas après l’avertissement et l’audition, la municipalité est habilitée à démolir ou à retirer l’obstacle elle-même, et à imputer à l’occupant illégal l’intégralité des coûts d’exécution en vertu de l’article 255 de l’ordonnance.

2.3. Les preuves à présenter dans cette procédure

2.3.1. Preuves attestant que le terrain en question constitue une « rue » ou un passage public relevant de la responsabilité et de la surveillance de la municipalité.

2.3.2. Rapport rédigé et signé par un inspecteur municipal, accompagné de photographies claires de l’obstruction ou de l’occupation illégale, et d’un plan démontrant comment la nuisance gêne ou bloque le passage libre du public.

2.4. La compétence matérielle et les voies de contestation de la décision

2.4.1. Dans la mesure où l’occupant illégal ou la personne lésée souhaite empêcher la municipalité d’effectuer le retrait de l’obstacle, la voie juridique qui s’offre à lui est le dépôt d’un recours administratif.

2.4.2. La compétence matérielle pour statuer sur les recours administratifs contre les décisions municipales est attribuée exclusivement au tribunal des affaires administratives (le tribunal de district siégeant en tant que tribunal des affaires administratives dans le district concerné).

3. La voie administrative B : ordonnance d’évacuation administrative en vertu de la loi sur les terrains publics

3.1. Le fondement juridique et la définition de la compétence

3.1.1. La loi sur les terrains publics (évacuation de terrain), 5741-1981, confère aux autorités locales une compétence publique exceptionnelle de recours administratif direct. La loi habilite le « responsable » à émettre une ordonnance d’évacuation administrative ordonnant l’expulsion d’un occupant illégal de terrains publics sans saisine préalable des instances judiciaires.

3.1.2. L’article 1 de la loi définit expressément les « terrains publics » comme incluant les terrains de l’État ainsi que « les terrains d’une autorité locale ». Par conséquent, cet outil administratif puissant s’applique pleinement à tous les terrains de la municipalité.

3.2. Éléments de preuve et conditions préalables à l’application de la loi

3.2.1. Occupation illégale : le responsable (pour les terrains de la municipalité, le responsable est le maire conjointement avec le conseiller juridique de celle-ci) est convaincu qu’une personne détient les terrains publics sans droit légal ni autorisation.

3.2.2. Rapport écrit d’un inspecteur : existence d’un compte rendu détaillé par écrit d’un inspecteur dûment nommé, confirmant qu’il s’est rendu personnellement sur place et a vérifié les faits de l’occupation illégale.

3.2.3. Octroi du droit d’être entendu et audition : le responsable est tenu de donner à l’occupant une opportunité appropriée de présenter ses arguments avant de prendre la décision d’émettre l’ordonnance.

3.2.4. Description du terrain et publication de l’ordonnance : l’ordonnance doit comporter une description claire des limites du terrain, des points de repère ou une carte, et dans la mesure où le terrain est enregistré — un extrait du registre foncier y sera annexé.

3.3. Délais légaux rigides et stricts (condition impérative)

3.3.1. Délai d’émission de l’ordonnance : l’ordonnance administrative doit être émise dans un délai de six mois à compter du jour où le responsable a pris connaissance du caractère illégal de l’occupation, et en tout état de cause au plus tard 36 mois à compter du jour de l’occupation effective (l’occupation illégale). L’expiration de ces délais prive totalement la compétence administrative d’émettre l’ordonnance.

3.3.2. Délai d’exécution de l’ordonnance : si le délai d’évacuation fixé dans l’ordonnance est expiré et que l’occupant illégal ne s’est pas retiré, la municipalité doit exécuter l’ordonnance (avec l’approbation de son conseiller juridique) dans un délai maximum de soixante jours à compter de la date d’évacuation indiquée dans l’ordonnance. L’expiration de 60 jours sans exécution entraîne la caducité de l’ordonnance.

3.4. La compétence matérielle et la contestation de l’ordonnance

3.4.1. Régime spécifique de contestation de l’ordonnance : le législateur a établi à l’article 5b de la loi sur les terrains publics que toute personne s’estimant lésée par l’ordonnance d’évacuation peut saisir le tribunal de première instance du district dans lequel se trouvent les terrains.

3.4.2. La compétence pour statuer sur une demande d’annulation de l’ordonnance ou de suspension de son exécution est attribuée au tribunal de première instance (et non au tribunal des affaires administratives). Le dépôt de la demande auprès du tribunal ne suspend pas automatiquement l’exécution de l’ordonnance, sauf si le tribunal en a ordonné ainsi expressément.

3.5. Restriction substantielle majeure : la doctrine Ben Simhon

3.5.1. Jurisprudence établie et directive (Cour suprême siégeant en Haute Cour de justice Ben Simhon) : compte tenu du caractère unilatéral et drastique de l’ordonnance administrative, permettant à l’autorité d’expulser une personne sans procès préalable, il a été établi que l’utilisation de cet outil est limitée aux cas exceptionnels et évidents d’occupation « récente » et manifeste, dans lesquels il n’existe aucun doute que l’occupant n’a aucun droit sur le terrain.

3.5.2. Lorsqu’il existe un différend de propriété complexe ou sincère concernant les droits sur le terrain, il est interdit à la municipalité d’utiliser une ordonnance administrative, et elle doit recourir uniquement à la voie civile devant le tribunal.

4. La voie civile : action en évacuation et expulsion devant les tribunaux

4.1. Le fondement juridique et les éléments de l’action civile

4.1.1. La voie civile repose sur le droit du propriétaire d’un terrain de protéger sa propriété. Le fondement juridique est ancré dans l’article 16 de la loi sur les biens immobiliers, 5729-1969, qui établit que le propriétaire d’un terrain ou toute personne ayant le droit de le détenir légalement est en droit d’exiger la remise du terrain de quiconque le détient illégalement, ainsi que dans l’article 29 de l’ordonnance sur les délits concernant le délit de violation de propriété immobilière.

4.2. Les éléments que la municipalité doit prouver dans l’action

4.2.1. Droit de propriété ou détention légale : la municipalité doit prouver qu’elle détient les droits substantiels sur le terrain en question (par exemple, des terrains enregistrés au nom de la municipalité au registre foncier ou expropriés en sa faveur légalement).

4.2.2. Détention illégale de la part du défendeur : preuve factuelle que le défendeur a occupé le terrain ou le détient sans droit légal.

4.2.3. Transfert de la charge de la preuve : dès que la municipalité prouve son droit de propriété ou sa détention légale du terrain, la charge de la preuve est transférée au défendeur/occupant illégal. Il lui incombe de démontrer et de prouver qu’il dispose d’un droit légal, d’un contrat de location, d’une licence ou d’une autorisation valide pour continuer à détenir le bien. S’il échoue, le tribunal accueillera l’action et ordonnera son évacuation.

4.3. Les preuves à présenter au tribunal

4.3.1. Preuves de propriété : extrait actualisé du registre foncier, plan d’enregistrement ou ordonnance d’expropriation attestant des droits de la municipalité sur le terrain.

4.3.2. Preuves factuelles et mesures : plans de mesure signés par un géomètre agréé illustrant la superficie exacte de l’occupation illégale, rapport d’inspecteur accompagné de photographies de l’occupant illégal détenant effectivement le terrain, et témoignages des agents de surveillance.

4.4. La compétence matérielle pour statuer sur l’action civile

4.4.1. La compétence matérielle pour statuer sur les actions concernant la détention, l’usage ou le partage de terrains (y compris les actions en évacuation et expulsion, indépendamment de la valeur des terrains en question) est attribuée exclusivement au tribunal de première instance du district dans lequel se trouve le bien, conformément à l’article 51(a)(3) de la loi sur les tribunaux.

5. Analyse des aspects complexes et optimisation stratégique

5.1. Stratégie de choix des voies et impact du temps

5.1.1. La date de l’occupation illégale comme paramètre décisif : la date de l’occupation illégale (la prise de possession) détermine quelles voies sont ouvertes à l’autorité. S’il s’agit d’une occupation historique pour laquelle 36 mois se sont écoulés, la municipalité est totalement empêchée d’utiliser une ordonnance administrative selon la loi sur les terrains publics, et elle doit choisir entre déposer une action civile devant le tribunal (voie longue) ou retirer la nuisance selon l’article 235 de l’ordonnance sur les municipalités (sous réserve du respect intégral des règles du droit administratif).

5.2. Le droit d’audition comme « immunité » administrative contre l’annulation par les tribunaux

5.2.1. La tenue d’une audition régulière n’est pas seulement une exigence technique, mais un « bouclier juridique » protégeant l’action de la municipalité. La jurisprudence établit que même s’il s’agit d’un occupant illégal manifeste n’ayant aucun droit sur le terrain, une décision administrative de la municipalité de l’expulser sans notification préalable et droit d’être entendu (audition) peut être annulée par les tribunaux uniquement en raison de ce vice dans la procédure administrative.