ניתוח פסיקת בתי המשפט בנושא שינוי ייעוד מקרקעין שהוקצו בפטור ממכרז

פסיקת בתי המשפט בישראל פירשה באופן עקבי ומצמצם את היקף הזכויות המוענקות ליזמים במסגרת הקצאת מקרקעין בפטור ממכרז. מגמה זו נועדה לשמור על עקרון השוויון, ההגינות והתחרות החופשית, תוך הגנה על הקופה הציבורית ועל יעילות ניצול עתודות הקרקע של המדינה.

1.1 בג"ץ 10284/08 יצחק אליהו עבודות עפר בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל

פסק דין זה מעגן את עקרון תום הלב ומניעת עשיית דין עצמית במקרקעי ציבור. העותרת, שקיבלה קרקע בפטור ממכרז לתעשיית מחזור מתכות, החלה להפעיל בנכס מועדון לילה מסחרי ללא תיאום או אישור מרמ"י. בית המשפט העליון דחה את העתירה וקבע כי חוסר ניקיון כפיים ועשיית דין עצמית שוללים מכל וכל סעד בבית משפט מנהלי. כמו כן, נפסק כי לרמ"י קיימת זכות מלאה לבטל את הסכם הפיתוח עקב שימוש שאינו תואם את מטרת ההקצאה המקורית, והוכרה חוקיותן ותקפותן של תקופות צינון (כהוראת החלטה 1455 ההיסטורית של המינהל) למניעת עקיפת מכרזים.

1.2 ה"פ (מחוזי ב"ש) 24081-07-11 אילת פלסטיק בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל

פסק דין זה עוסק בנסיבות הדומות להפליא לענייננו של יוסף. חברה שקיבלה קרקע בפטור ממכרז למטרת מפעל להזרקת פלסטיק ביקשה להוסיף שימוש של תחנת תדלוק במגרש כ"תוספת מטרה" בהסתמך על תוכנית תכנונית מאושרת. בית המשפט המחוזי דחה את התביעה וקבע כי הקצאת מקרקעין בפטור ממכרז מגבילה באופן קשיח את החוכר לשימוש למטרה הספציפית והמצומצמת שבגינה ניתן הפטור. הבהרה חשובה בפסק הדין היא שתחנת דלק מסווגת כשימוש מסחרי ולא כתעשייתי, וכי מתן אישור חד-צדדי להסבת ייעוד מתעשייה למסחר ללא מכרז פוגע אנושות בעקרון השוויון ומקפח יזמים אחרים המבקשים להתחרות על קרקעות מסחריות.

1.3 ת"א (שלום נצ') 4995-07 מדינת ישראל – רשות מקרקעי ישראל נ' אדריאל יזום וניהול (1999) בע"מ ואח'

בתביעה זו דרשה רמ"י סילוק יד והריסת מבנים של חברה שהקימה אולם אירועים מסחרי על קרקע שהוקצתה לה בפטור ממכרז למטרת תעשייה (מפעל מזון). בית המשפט קיבל את תביעת המדינה במלואה, הורה על פינוי הקרקע וביטל את ההסכם. נפסק כי פטורים ממכרז הם חריג צר ויש לפרשם בצמצום רב. עוד נקבע כי קבלת היתר לשימוש חורג או היתר בנייה מוועדות התכנון המקומיות אינה מחייבת את רמ"י כבעלת הקרקע ואינה גוברת על ההתחייבויות החוזיות המצמצמות של היזם בחוזה מולה.

1.4 ע"א 10397/04 סביוני יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל

פסק הדין קבע כי שינוי מהותי של מטרת החוזה המקורית (מדיור מוגן למגורים רגילים מרובי יחידות דיור) מאפשר לרמ"י להתנות את הארכת ההסכם או מתן האישור בתשלום דמי היתר מלאים המשקפים את שוויה הכלכלי של הזכות החדשה. בית המשפט הדגיש כי אין זהות בין זכויות למטרת מוסדות ציבור או דיור סיעודי מוגבל לבין מגורים או מסחר חופשיים, ויש לגזור את דמי השימוש ודמי ההיתר בהתאם לאופי העסקה המעודכן.

1.5 דנ"א 5476/20 שאול באטה נ' רשות מקרקעי ישראל

ההחלטה בדיון הנוסף אישרה את הלכת הרוב לפיה שומת מגרש המוקצה בפטור ממכרז מחושבת על פי מלוא הפוטנציאל התכנוני התקף החל עליו, מבלי להתחשב במגבלות החוזיות שמציב המינהל. עם זאת, נקבע כי ככל שיבקש החוכר בעתיד לבצע שינוי שימוש בפועל בנכס בהתאם לייעוד התכנוני המאושר, ניתן יהיה לשקלל את התשלום הגבוה ששולם במעמד העסקה המקורית לצורך קיזוז דמי ההיתר, ובכך ליצור איזון כלכלי ראוי לשמירה על הקופה הציבורית.

1.6 פסקי דין משלימים נוספים

•  בג"ץ 3907/17 (חברת העובדים הכללית) – קבע כי הגבלת שינויי ייעוד בקרקע שהוקצתה לצרכים ציבוריים היא מדיניות סבירה וראויה. אם פסק השימוש הציבורי, אין עוד הצדקה לתנאי חכירה מיטיבים ועל הקרקע לחזור לרשות הכלל.

•  עת"מ 30528-08-21 (שפיר תעשיות) – חיזק את הקביעה כי המלצת משרד הכלכלה אינה מייצרת ליזם 'זכות קנויה' לקבלת פטור ממכרז, שכן שיקול הדעת המנהלי הסופי והרחב לגבי הקצאת משאב המקרקעין מסור לרמ"י בלבד.

•  עת"מ 61980-05-20 (ג. עופר) – אישר את סבירות החלטות רמ"י בהקצאת קרקע גובלת בפטור ממכרז לצורך הרחבת מפעל קיים, והדגיש את החשיבות של פיתוח תעשייתי ומניעת כשלי שוק תוך שמירה על נהלים תקינים.

הוראות ונהלי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) הרלוונטיים לעסקאות שינוי ניצול וייעוד

פרק משנה 5.5 לקודקס החלטות רמ"י עוסק ב'תוספת בנייה, שינוי ייעוד או ניצול, פיצול מגרש'. פרק זה קובע את כללי היסוד לפעולות השבחה ושדרוג בקרקעות המדינה.

•  חובת מימוש מטרת החכירה המקורית כתנאי סף (סעיף 5.5.18): הוראות הפרק קובעות כלל סף ברור – למעט חריג ספציפי של בדיקת היתכנות מקדמית בסעיף 5.5.7, כלל הוראות שינוי הייעוד, שינוי הניצול ופיצול מגרש לא יחולו על הסכמים שבהם לא מומשה מטרת החכירה המקורית. חוכר שלא בנה והפעיל את הפרויקט המקורי חסום מלבקש שינויים.

•  כללים ייחודיים לקרקעות שהוקצו בפטור ממכרז (סעיף 5.5.33): סעיף זה מסדיר באופן בלעדי קרקע שהוקצתה בפטור ממכרז למטרת תעסוקה או תיירות על פי המלצת משרד הכלכלה או משרד התיירות. עסקת שינוי ייעוד או מטרת שימוש בקרקע כזו מותנית בשני תנאים מצטברים חיוניים:

 (1) קבלת אישור רשמי מטעם המשרד הממשלתי הממליץ (משרד הכלכלה) המעיד באופן חד-משמעי כי מטרת החכירה המקורית מומשה והושלמה במלואה.

 (2) חלוף תקופת צינון קשיחה בת שבע (7) שנים מיום חתימת הסכם החכירה. •  מעמד הסכם הפיתוח לעומת הסכם החכירה (סעיף 5.5.7): בעל זכויות המצוי תחת הסכם פיתוח, או חוכר שלא מימש את מטרת החכירה ומבקש לרכוש זכויות נוספות או שונות, יחויב בדמי היתר מהוונים בשיעור מוגבה של 91%. עם זאת, בקרקע שהוקצתה בפטור ממכרז לתעסוקה, מנגנון זה כפוף למגבלת סעיף 5.5.33 המונעת לחלוטין את עצם ביצוע עסקת שינוי המטרה בטרם חלוף 7 שנים.