Analyse de la jurisprudence relative à la modification de l’affectation de terrains attribués en exemption d’appel d’offres

La jurisprudence israélienne a interprété de manière cohérente et restrictive l’étendue des droits accordés aux promoteurs dans le cadre de l’attribution de terrains en exemption d’appel d’offres. Cette tendance vise à préserver le principe d’égalité, d’équité et de libre concurrence, tout en protégeant les finances publiques et l’efficacité de l’utilisation des réserves foncières de l’État.

1.1 HCJ 10284/08 Yitzhak Eliyahu Travaux de terrassement Ltd. c. Administration foncière d’Israël

Cet arrêt consacre le principe de bonne foi et d’interdiction de se faire justice soi-même sur les terrains publics. La requérante, qui avait reçu un terrain en exemption d’appel d’offres pour une activité industrielle de recyclage de métaux, a commencé à exploiter sur le bien une discothèque commerciale sans coordination ni autorisation de l’ILA. La Cour suprême a rejeté le recours et a établi que le manque de probité et l’action de se faire justice soi-même excluent tout recours devant un tribunal administratif. Il a également été jugé que l’ILA dispose d’un droit plein et entier de résilier le contrat de développement en raison d’un usage non conforme à l’objectif de l’attribution initiale, et la légalité et la validité des périodes de gel (conformément à la décision historique 1455 de l’Administration) ont été reconnues afin d’empêcher le contournement des appels d’offres.

1.2 CA (District Beer-Sheva) 24081-07-11 Eilat Plastic Ltd. c. Administration foncière d’Israël

Cet arrêt traite de circonstances remarquablement similaires à notre affaire concernant Yossef. Une société ayant reçu un terrain en exemption d’appel d’offres pour une usine de moulage par injection de plastique a demandé à ajouter l’usage d’une station-service sur la parcelle comme « objectif supplémentaire », en s’appuyant sur un plan d’urbanisme approuvé. Le tribunal de district a rejeté la demande et a établi que l’attribution de terrains en exemption d’appel d’offres limite strictement le preneur à l’usage aux fins spécifiques et restreintes pour lesquelles l’exemption a été accordée. Une clarification importante de l’arrêt est qu’une station-service est classée comme usage commercial et non industriel, et que l’octroi unilatéral d’une autorisation de conversion d’affectation de l’industrie au commerce sans appel d’offres porte gravement atteinte au principe d’égalité et lèse d’autres promoteurs souhaitant concourir pour des terrains commerciaux.

1.3 CA (Magistrat Nazareth) 4995-07 État d’Israël – Autorité foncière d’Israël c. Adriel Promotion et Gestion (1999) Ltd. et autres

Dans cette action, l’ILA a exigé l’expulsion et la démolition des bâtiments d’une société ayant construit une salle de réception commerciale sur un terrain qui lui avait été attribué en exemption d’appel d’offres à des fins industrielles (usine agroalimentaire). Le tribunal a fait entièrement droit à la demande de l’État, a ordonné l’évacuation du terrain et a annulé le contrat. Il a été jugé que les exemptions d’appel d’offres constituent une exception étroite et doivent être interprétées de manière très restrictive. Il a également été établi que l’obtention d’un permis d’usage dérogatoire ou d’un permis de construire auprès des commissions d’urbanisme locales ne lie pas l’ILA en tant que propriétaire du terrain et ne prévaut pas sur les obligations contractuelles restrictives du promoteur dans le contrat conclu avec elle.

1.4 CA 10397/04 Savyonei Yavne Ltd. c. Administration foncière d’Israël

L’arrêt a établi qu’une modification substantielle de l’objet initial du contrat (de logement protégé à logement ordinaire comprenant plusieurs unités d’habitation) permet à l’ILA de conditionner la prolongation du contrat ou l’octroi de l’autorisation au paiement de droits de permis intégraux reflétant la valeur économique du nouveau droit. Le tribunal a souligné qu’il n’y a pas d’identité entre les droits relatifs à des établissements publics ou à des logements médicalisés limités et ceux relatifs à des logements ou commerces libres, et que les droits d’usage et les droits de permis doivent être calculés en fonction de la nature actualisée de la transaction.

1.5 FH 5476/20 Shaul Bata c. Autorité foncière d’Israël

La décision en audience complémentaire a confirmé la doctrine majoritaire selon laquelle l’évaluation d’une parcelle attribuée en exemption d’appel d’offres est calculée sur la base de l’intégralité du potentiel d’urbanisme en vigueur qui s’y applique, sans tenir compte des restrictions contractuelles imposées par l’Administration. Toutefois, il a été établi que si le preneur souhaite à l’avenir effectuer une modification effective de l’usage du bien conformément à l’affectation urbanistique approuvée, le paiement élevé effectué lors de la transaction initiale pourra être pris en compte aux fins de compensation des droits de permis, créant ainsi un équilibre économique approprié pour la protection des finances publiques.

1.6 Arrêts complémentaires supplémentaires

• HCJ 3907/17 (Histadrout) – a établi que la limitation des modifications d’affectation sur un terrain attribué à des fins publiques constitue une politique raisonnable et appropriée. Si l’usage public cesse, il n’y a plus de justification à des conditions de bail avantageuses et le terrain doit revenir au domaine public.

• CA 30528-08-21 (Shapir Industries) – a renforcé la conclusion selon laquelle la recommandation du ministère de l’Économie ne crée pas pour le promoteur un « droit acquis » à l’obtention d’une exemption d’appel d’offres, le pouvoir discrétionnaire administratif final et étendu concernant l’attribution de la ressource foncière étant réservé exclusivement à l’ILA.

• CA 61980-05-20 (G. Ofer) – a confirmé le caractère raisonnable des décisions de l’ILA concernant l’attribution d’un terrain adjacent en exemption d’appel d’offres aux fins d’extension d’une usine existante, et a souligné l’importance du développement industriel et de la prévention des défaillances du marché tout en maintenant des procédures appropriées.

Directives et procédures de l’Autorité foncière d’Israël (ILA) relatives aux transactions de modification d’utilisation et d’affectation

Le sous-chapitre 5.5 du Codex des décisions de l’ILA traite de « l’ajout de construction, modification d’affectation ou d’utilisation, division de parcelle ». Ce chapitre établit les règles de base pour les opérations de valorisation et de mise à niveau sur les terrains de l’État.

• Obligation de réaliser l’objet initial du bail comme condition préalable (article 5.5.18) : Les dispositions du chapitre établissent une règle seuil claire – à l’exception d’une exception spécifique pour l’étude de faisabilité préliminaire à l’article 5.5.7, l’ensemble des dispositions relatives à la modification d’affectation, à la modification d’utilisation et à la division de parcelle ne s’appliquent pas aux contrats dans lesquels l’objet initial du bail n’a pas été réalisé. Un preneur qui n’a pas construit et exploité le projet initial ne peut demander de modifications.

• Règles spécifiques aux terrains attribués en exemption d’appel d’offres (article 5.5.33) : Cet article régit exclusivement les terrains attribués en exemption d’appel d’offres à des fins d’emploi ou de tourisme sur recommandation du ministère de l’Économie ou du ministère du Tourisme. Une transaction de modification d’affectation ou d’objet d’usage d’un tel terrain est subordonnée à deux conditions cumulatives essentielles :

(1) Obtention d’une autorisation officielle du ministère gouvernemental recommandant (ministère de l’Économie) attestant de manière non équivoque que l’objet initial du bail a été pleinement réalisé et achevé.

(2) Écoulement d’une période de gel stricte de sept (7) ans à compter de la date de signature du contrat de bail. • Statut du contrat de développement par rapport au contrat de bail (article 5.5.7) : Un titulaire de droits soumis à un contrat de développement, ou un preneur n’ayant pas réalisé l’objet du bail et souhaitant acquérir des droits supplémentaires ou différents, sera soumis à des droits de permis capitalisés au taux majoré de 91 %. Toutefois, pour un terrain attribué en exemption d’appel d’offres à des fins d’emploi, ce mécanisme est soumis à la restriction de l’article 5.5.33 qui empêche totalement la réalisation même de la transaction de modification d’objet avant l’écoulement de 7 ans.